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与肖胜方代表商榷:《应急条例》应先修正还是先严格执行

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文 | 全国优秀律师、北京市北斗鼎铭律师事务所主任 熊智

重大突发公共卫生事件新冠肺炎疫情以其传播速度快、感染范围广、防控难度大等,成为对我国国家治理和突发事件应对能力的重大考验。全国人大代表、广东省律师协会会长肖胜方近日在接受媒体采访时认为,此次公共卫生事件暴露出《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称“《应急条例》”)存在一些不足,拟在今年全国两会上提交关于修订《应急条例》的议案,建议对《应急条例》进行修订。 

他建议,有必要增设中央与地方之间的信息直通机制,避免因分级管理、逐级上报的机制影响突发事件的响应速度。

笔者对肖代表有关修订《应急条例》的观点有不同看法,主要理由如下:

首先,我们要确定的是《应急条例》不是全国人大制订的,它并不是由人大批准生效的法律,它是由2003年5月7日国务院第7次常务会议通过,2003年5月9日,由时任国务院总理温家宝签署的国务院第376号令,由国务院于2003年5月9日发布并实施的。根据《立法法》第五十六条规定(国务院根据宪法和法律,制定行政法规)、第六十条规定(行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理)、第六十一条规定(行政法规由总理签署国务院令公布)可见,该《应急条例》不需要报全国人大审批通过。因此,这种条例的修改,无须由人大会议来完成,国务院有自行修改完善的职权。当然,条例也是法的表现形式之一。在我国现行的法律规范中有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。人大代表对此提出修改意见也是无可厚非的。

其二,国务院当前施行的《应急条例》第三章,从19条至25条共计7条,已经对及时报告通达到国务院卫生行政主管部门的时间具体量化到1-2小时内。这个时间性要求,不可谓不快。显然,问题不出在《应急条例》规范缺失上,问题在执行上。

从《应急条例》第四章第26条——第44条规定来看,《应急条例》规定的应急处理措施也是很完善的。但疫情之下为什么还是出现这么多问题 ,仍然是出在有关部门对《应急条例》认识态度和执行上,任何一部法律出台后,如果得不到良好的执行,就形同虚设。笔者认为,在中央全面依法治国方针政策的要求下,政府职能部门应该彻底转变和树立真正的法治观念,法治不是口号,而是一种良好的习惯。

《应急条例》第五章第45条——第52条共八条的规范内容,可以说是细致、完善、严肃并可执行的。其法律责任已经进行精细化分层,从行政责任一直追究到刑事责任。无疑,如果这些规定都能获得普遍敬畏和遵守,有关纪检监察机关和司法机关在现实中严格“打表”,严格予以对照落实执行,那么,我们在此次疫情中所碰到的绝大多数问题就不是问题。有些悲剧也根本就不会发生。

其三,关于代表在议案中指出,《应急条例》第二十一条规定,任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。但相应处罚则较虚,处罚也较轻,无法达到预期的作用。提出将隐瞒、缓报、谎报行为与个人征信挂钩的建议可以理解为一种创新探索。

其实《应急条例》规定的法律责任并不轻,第五十一条规定:在突发事件应急处理工作中,有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报,阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务,拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场,或者不配合调查、采样、技术分析和检验的,对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;触犯《中华人民共和国治安管理处罚条例》,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

事实上,落实这个法律责任的难点在于,认定瞒报、缓报、谎报是个技术活。比如本次新冠病毒,既然它是新型病毒,对它就有一个认识和确认的过程,需要依赖医学科学结论和医学专家的判断。可是,在认识这种新型病毒过程中,行政和司法如何界定瞒报、缓报、谎报的尺度是需要技术的。

《应急条例》施行于2003年5月,距今已经有17年之久,随着经济社会的发展,不完善的地方肯定不少,需要适时修正。但是,修法是一件十分严肃的大事,法律实施的稳定性也是其重要的权重指标,修正不修正,关键要看它的执行情况,测评它的执行效能。

责编 | 李慧敏

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